Date de consolidation d'un accident de service : aucune motivation exigée, mais une commission correctement composée

La fixation de la date de guérison ou de consolidation est l’acte charnière du régime de l’imputabilité au service. C’est à partir de cette date que l’employeur cesse de maintenir l’intégralité du traitement au titre du congé pour invalidité temporaire imputable au service et bascule l’agent vers le congé de maladie ordinaire, avec les conséquences financières que cela suppose. Le contentieux de cet acte s’est longtemps concentré sur sa motivation. Par une décision du 29 septembre 2026, rendue le même jour qu’une autre affaire opposant les mêmes parties et accompagnée d’un résumé au fichier du centre de documentation, le Conseil d’État tranche la question, et déplace le point de vigilance vers la régularité de l’avis médical.

La règle et son fondement textuel

L’article L. 822-21 du code général de la fonction publique, qui reprend l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983, ouvre au fonctionnaire en activité un droit à congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service. Pendant ce congé, l’agent conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à sa mise à la retraite, et bénéficie du remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par l’accident ou la maladie. L’imputabilité de l’accident est, pour sa part, présumée dans les conditions de l’article L. 822-18 du même code.

La sortie de ce régime suppose un acte. Le décret du 30 juillet 1987 relatif à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, dans sa rédaction issue du décret du 10 avril 2019, prévoit que le fonctionnaire guéri, ou dont les lésions sont stabilisées, transmet à l’autorité territoriale un certificat médical final de guérison ou de consolidation.

Restait à savoir si la décision par laquelle l’employeur fixe cette date entre dans le champ de l’obligation de motivation. L’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration impose en effet la motivation des décisions qui, notamment, « refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir », l’article L. 211-5 exigeant alors l’énoncé écrit des considérations de droit et de fait.

Les faits

Un adjoint technique territorial de la commune des Pavillons-sous-Bois est victime, le 10 avril 2017, d’un accident dont l’imputabilité au service est reconnue par arrêté du 13 octobre 2017. Il demande par ailleurs, le 5 septembre 2017, la reconnaissance comme maladie professionnelle d’une pathologie liée à un épuisement professionnel, déclarée le 2 juin 2017.

Conformément à deux avis de la commission de réforme interdépartementale de la petite couronne émis le 3 juin 2019, le maire, par une décision du 11 juin 2019, fixe au 3 juin 2019 la date de consolidation de l’état de santé de l’agent et refuse de reconnaître l’imputabilité au service de la maladie déclarée. Par un arrêté du 20 juin 2019, il met fin à la prise en charge au titre de l’imputabilité à compter du 4 juin 2019 et place l’agent en congé de maladie ordinaire pour la période du 4 au 30 juin 2019.

Le tribunal administratif de Montreuil annule, le 25 novembre 2022, le refus de reconnaissance de l’imputabilité de la maladie. La cour administrative d’appel de Paris, par un arrêt du 15 mai 2024, annule en outre la décision du 11 juin 2019 en tant qu’elle fixe la date de guérison, ainsi que par voie de conséquence l’arrêté du 20 juin 2019, et enjoint le réexamen de la situation de l’agent. La commune se pourvoit.

La solution retenue

Sur le premier terrain, le Conseil d’État donne raison à la commune :

Si une décision fixant la date de guérison ou de consolidation de l’état de santé d’un agent à la suite d’un accident de service ou d’une maladie professionnelle permet à l’administration de statuer sur l’aptitude de l’agent à reprendre ses fonctions ou d’autres fonctions, elle ne constitue pas en elle-même une décision mettant fin à la prise en charge au titre de l’imputabilité au service de l’accident ou de la maladie. Par suite, elle n’entre pas dans la catégorie des décisions devant être motivées en application des dispositions du 6° de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration.

En jugeant que la décision fixant la date de consolidation refusait au fonctionnaire, à compter de cette date, le bénéfice du congé pour invalidité temporaire imputable au service et devait à ce titre être motivée, la cour a commis une erreur de droit. Le raisonnement du Conseil d’État repose sur une dissociation : l’acte médico-administratif qui constate une date est distinct de l’acte qui, en tirant les conséquences, met fin à la prise en charge. La décision commentée ne se prononce pas sur le régime applicable à ce second acte.

Le pourvoi est néanmoins rejeté, car la cour s’était également fondée sur un second motif, qui justifiait à lui seul l’annulation. Au visa des articles 3 et 16 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, le Conseil d’État énonce :

Dans les cas où il est manifeste, au vu des éléments dont dispose la commission de réforme, que la présence d’un médecin spécialiste de la pathologie invoquée par un agent est nécessaire pour éclairer l’examen de son cas, l’absence d’un tel spécialiste doit être regardée comme privant l’intéressé d’une garantie et comme entachant la procédure devant la commission d’une irrégularité justifiant l’annulation de la décision attaquée.

Les circonstances rendaient ici la nécessité manifeste. Le rapport de l’expert agréé mandaté par la commune concluait à l’existence d’un état pathologique antérieur, consistant en une hernie discale et un canal lombaire étroit constitutionnel, aggravé par l’accident de service, et indiquait que la consolidation n’était pas acquise et devrait être réévaluée. Or aucun médecin rhumatologue agréé n’avait été consulté en amont de la réunion de la commission, et la commission ne comprenait aucun rhumatologue en mesure d’éclairer ses membres sur la persistance du lien de causalité entre l’accident et la lombalgie persistante. L’appréciation de la cour est jugée souveraine et exempte de dénaturation.

La portée pratique

Pour les collectivités, la première leçon est défensive : le moyen tiré du défaut de motivation de la décision fixant la date de guérison ou de consolidation est désormais inopérant. Cela n’enlève rien à l’intérêt pratique d’exposer les éléments retenus, qui demeure le meilleur moyen de prévenir un recours, mais l’absence de motivation n’est plus en soi une cause d’annulation.

La seconde leçon est plus exigeante. Le point de fragilité s’est déplacé en amont, vers la composition de l’instance médicale et la qualité de l’expertise qui la précède. Lorsque le dossier révèle une pathologie relevant d’une spécialité déterminée, et plus encore lorsqu’un état antérieur aggravé par l’accident est en cause, l’employeur doit faire désigner un médecin agréé de cette spécialité avant la séance et s’assurer qu’un spécialiste siège effectivement. À défaut, la décision tombera, quelle que soit la pertinence médicale de la date retenue, et la collectivité devra reprendre la procédure en supportant les conséquences pécuniaires de la période intermédiaire.

Un point d’actualisation institutionnelle doit enfin être signalé. La solution est rendue au visa de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme, applicable à la date des décisions litigieuses. Les commissions de réforme ont depuis été intégrées aux conseils médicaux dans la fonction publique territoriale, par le décret n° 2022-350 du 11 mars 2022. L’exigence dégagée par le Conseil d’État, qui tient à la présence du spécialiste nécessaire à l’examen du cas et non à l’intitulé de l’instance, conserve toute sa pertinence dans ce nouveau cadre.

Référence : CE, 3e et 8e chambres réunies, 29 septembre 2026, commune des Pavillons-sous-Bois, n° 495978, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000054936424

Textes cités : articles L. 822-18 et L. 822-21 du code général de la fonction publique, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000044424561 et https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000044424555 ; articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031367505 et https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031367513 ; décret n° 2022-350 du 11 mars 2022, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000045340766