Urbanisme et aménagement 1 septembre 2026

Consignes automatiques de colis : le Gouvernement écarte un régime propre et renvoie les maires au droit commun

Par Guillaume Bonnet, avocat au barreau de Montpellier, et Elisa Berniaud, alternante en master II au cabinet

Le Cerema définit les consignes automatiques, communément appelées « lockers », comme des boîtiers implantés sur emprise publique, voie publique ou gare, ou privée, supermarché ou centre commercial, le plus souvent accessibles vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Leur commodité fait leur succès, et leur succès fait leur problème : la multiplication de ces équipements dans le tissu résidentiel a nourri des contestations locales, comme à Orvault, près de Nantes, où des casiers ont été mis en service dans le jardin d’une habitante malgré les réserves de la commune.

Deux sénateurs ont interrogé le Gouvernement le même jour sur ce phénomène. M. Édouard Courtial l’a fait sous l’angle des nuisances de voisinage et de l’impuissance des communes à maîtriser la localisation, les conditions d’accès et les horaires de fonctionnement de ces équipements (question écrite n° 07726, JO Sénat du 19 février 2026, p. 868). M. Hervé Maurey l’a fait sous celui de la disparition des points relais, en proposant de subordonner l’installation d’une consigne à la signature préalable d’un contrat avec un commerçant de proximité (question écrite n° 07735, JO Sénat du 19 février 2026, p. 871). Les deux réponses ont été publiées le 11 juin 2026, pages 2916 et 2917, par le ministre chargé des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat.

Leur message est identique, et tient dans une phrase de la seconde :

Contrairement à ce qui peut parfois être perçu, ces installations ne sont pas dépourvues de cadre juridique.

Encore faut-il savoir lequel. Les réponses ministérielles restent au niveau des principes et ne citent aucun texte : elles indiquent que le régime « dépend principalement du lieu d’implantation et des caractéristiques concrètes de l’équipement », que les règles de droit commun de l’urbanisme s’appliquent « en fonction notamment de la nature de l’installation, de ses dimensions et de son emprise au sol », et que « certaines configurations peuvent ainsi relever d’une formalité d’urbanisme, tandis que d’autres peuvent en être dispensées ». La grille qui suit est la nôtre.

Sur terrain privé, la formalité se joue à cinq mètres carrés

Une consigne implantée au sol est une construction nouvelle. L’article R. 421-1 du code de l’urbanisme pose le principe du permis de construire et renvoie à deux séries d’exceptions : les constructions des articles R. 421-2 à R. 421-8-2, dispensées de toute formalité, et celles des articles R. 421-9 à R. 421-12, soumises à déclaration préalable.

L’article R. 421-2 a) dispense de toute formalité les constructions nouvelles répondant à trois critères cumulatifs : une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres, une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés et une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés.

L’article R. 421-9 a) impose au contraire une déclaration préalable dès lors que « soit l’emprise au sol, soit la surface de plancher est supérieure à cinq mètres carrés », tant que l’ouvrage reste sous douze mètres de hauteur et sous vingt mètres carrés d’emprise au sol comme de surface de plancher. Au delà de vingt mètres carrés, le permis de construire redevient la règle.

En pratique, c’est l’emprise au sol qui commande. La surface de plancher se calcule, aux termes de l’article R. 111-22 du même code, à partir des seuls niveaux clos et couverts mesurés au nu intérieur des façades, déduction faite des surfaces dont la hauteur sous plafond n’excède pas 1,80 mètre : un meuble à casiers n’en développe guère. Or les dimensions annoncées par les opérateurs vont de 1,50 mètre à 8 mètres de long selon les contraintes foncières. Le seuil de cinq mètres carrés est donc franchi ou non selon le modèle retenu, ce qui explique que deux consignes voisines puissent relever de régimes différents.

En secteur protégé, la dispense tombe

La dispense de l’article R. 421-2 est écartée, par le chapeau même du texte, lorsque la construction est implantée dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement.

Dans ces mêmes espaces, l’article R. 421-11 I a) soumet à déclaration préalable les constructions nouvelles dont la hauteur n’excède pas douze mètres et dont l’emprise au sol comme la surface de plancher n’excèdent pas vingt mètres carrés. Une consigne de trois mètres carrés, dispensée de toute formalité en zone ordinaire, doit donc être déclarée dès lors qu’elle se trouve aux abords d’un monument historique. C’est le point de vigilance le plus fréquemment manqué par les opérateurs.

Sur le domaine public, l’autorisation d’occupation prime

Aux termes de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, nul ne peut occuper une dépendance du domaine public sans disposer d’un titre l’y habilitant. L’article L. 2125-1 y ajoute le principe du paiement d’une redevance. L’autorité gestionnaire, le plus souvent la commune, peut donc encadrer l’implantation ou la refuser, ce que la réponse ministérielle rappelle expressément.

Sur le terrain de l’urbanisme, la solution est en revanche inverse de celle que l’on suppose parfois : l’article R. 421-2 h) dispense de toute formalité « le mobilier urbain ». Si la consigne reçoit cette qualification, aucune autorisation d’urbanisme n’est requise et le seul titre exigible est celui d’occupation du domaine public. La dispense cesse toutefois de jouer dans les secteurs protégés énumérés au chapeau de l’article, où la déclaration préalable redevient obligatoire.

Publicité ou enseigne, une qualification à ne pas manquer

Ce volet n’est abordé par aucune des deux réponses ministérielles. Il n’en est pas moins déterminant, et l’article L. 581-3 du code de l’environnement commande le raisonnement en distinguant trois notions. Constitue une publicité toute inscription, forme ou image destinée à informer le public ou à attirer son attention, à l’exclusion des enseignes et des préenseignes. Constitue une enseigne « toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce ».

La marque de l’opérateur apposée sur une consigne où s’effectue précisément le retrait des colis relève donc, en principe, de l’enseigne et non de la publicité. La conséquence n’est pas indifférente. L’installation d’une enseigne est soumise à autorisation dans les lieux mentionnés aux articles L. 581-4 et L. 581-8 du code de l’environnement, ainsi que dans le cadre d’un règlement local de publicité, en application de l’article L. 581-18. À l’inverse, un dispositif qui supporte de la publicité pour des tiers relève de la déclaration préalable auprès du maire prévue par les articles L. 581-6 et R. 581-6.

Autrement dit, la commune qui souhaite reprendre la main sur l’aspect de ces équipements dispose d’un levier peu utilisé : son règlement local de publicité, qui peut soumettre les enseignes à autorisation et leur imposer des prescriptions plus restrictives que le règlement national.

Police du maire et vidéoprotection

La réponse à M. Courtial insiste sur les leviers de police. Les communes peuvent, « dans le cadre de leurs pouvoirs de police administrative et dans le respect du principe de proportionnalité », prévenir ou faire cesser les troubles à la tranquillité et à la sécurité publiques, notamment pour lutter contre le stationnement gênant ou sécuriser un accès. Le fondement est double : l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, qui range dans la police municipale la sûreté et la commodité du passage ainsi que la répression des atteintes à la tranquillité publique, et l’article L. 2213-1 du même code, qui confie au maire la police de la circulation à l’intérieur des agglomérations.

Un mot enfin sur les caméras dont ces équipements sont fréquemment dotés. Contrairement à une idée reçue, aucun texte n’impose leur installation. Lorsqu’elles filment la voie publique, elles relèvent du régime des articles L. 251-1 et suivants du code de la sécurité intérieure, et leur installation est subordonnée à l’autorisation du préfet prévue par l’article L. 252-1. Le dernier alinéa de l’article L. 251-2 réserve d’ailleurs la faculté, pour les commerçants, de filmer les abords immédiats de leurs installations aux seuls lieux particulièrement exposés à des risques d’agression ou de vol, après information du maire.

Ce qui pourrait changer

Deux initiatives parlementaires sont en cours.

La proposition de loi n° 2673, déposée le 14 avril 2026 par Mme Mélanie Thomin et quatre-vingt-deux députés, vise à réguler l’installation des consignes automatiques de livraison dans les communes et à soutenir les commerces de proximité. Son article 1er soumet l’implantation sur le domaine public à autorisation et redevance, l’interdit dans les zones résidentielles et subordonne l’autorisation d’urbanisme à un contrat préalable avec un commerçant offrant un guichet de retrait dans un rayon de quinze kilomètres. Son article 2 crée une taxe d’un euro par colis importé livré en consigne, affectée aux communes.

Le ministre a par avance écarté le cœur de ce dispositif : subordonner l’installation à la signature d’un contrat soulèverait selon lui « des difficultés juridiques importantes » au regard de la liberté du commerce et de l’industrie et de la liberté contractuelle. L’objection mérite d’être prise au sérieux, mais elle n’épuise pas le débat : elle vise le contrat obligatoire, non l’encadrement de l’implantation elle-même.

C’est précisément sur ce second terrain que se place le rapport d’information n° 3050 sur l’avenir des commerces de proximité, déposé le 8 juillet 2026 par MM. Laurent Lhardit et Jean-Pierre Vigier au nom de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale. Sa partie D, intitulée « Mieux réglementer les consignes automatiques et les rapprocher des commerces », formule une recommandation n° 25 sobre et directe : « Permettre aux maires de réglementer l’installation de consignes automatiques de livraison. »

En pratique

Pour les communes, trois réflexes avant l’arrivée d’un opérateur. Vérifier la formalité applicable au regard de l’emprise au sol et du secteur, protégé ou non, plutôt que de présumer la dispense. Mobiliser les documents locaux, plan local d’urbanisme et règlement local de publicité, qui sont aujourd’hui le seul instrument de doctrine véritablement disponible : certaines autorités organisatrices de la mobilité ont d’ailleurs formalisé leur stratégie dans un schéma directeur, à l’image du schéma directeur des aires de livraison de Valence Romans Mobilités. Ne pas négliger, enfin, le titre d’occupation du domaine public, dont les clauses permettent d’imposer horaires, entretien et conditions de retrait là où l’urbanisme ne peut rien.

Pour les opérateurs, le risque principal n’est pas le refus mais l’implantation irrégulière : une consigne installée sans déclaration préalable en secteur protégé, ou sans titre sur le domaine public, s’expose à une mise en demeure de dépose et, pour la seconde, à une action en contravention de grande voirie.

Le développement de ces équipements appelle un régime propre qui reste à construire. En attendant, le droit commun n’est pas vide : il est simplement dispersé.

Références :

← Toutes les actualités