Approbation d'un schéma régional : à quelles conditions l'État peut-il modifier le document adopté par l'assemblée délibérante ?

L’approbation par l’État d’un document de planification élaboré par une collectivité territoriale est un acte ambigu. Simple homologation, ou pouvoir de réécriture ? Par une décision du 23 septembre 2026 mentionnée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État tranche la question à propos du schéma directeur de la région d’Île-de-France et fixe une double condition de légalité dont la portée dépasse le cas francilien.

La règle et son fondement textuel

Le régime du schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF) repose sur une répartition des rôles en deux temps. L’article L. 123-5 du code de l’urbanisme confie l’élaboration du schéma à la région, « en association avec l’État ». L’article L. 123-11 organise ensuite la clôture de la procédure : à l’issue de la concertation et de l’enquête publique, le schéma, éventuellement modifié pour tenir compte des avis recueillis, des observations de la population et des conclusions de la commission d’enquête, « est adopté par délibération du conseil régional », puis « transmis à l’autorité administrative compétente de l’État en vue de son approbation par décret en Conseil d’État ».

La lettre de ces dispositions ne dit pas si l’approbation doit porter sur le texte même qu’a voté l’assemblée régionale. Un troisième article éclaire la réponse : l’article L. 123-2 du code de l’urbanisme impose que le schéma « respecte les règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire prévues au présent livre, les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation des sols et les dispositions nécessaires à la mise en œuvre de projets d’intérêt général relevant de l’État et d’opérations d’intérêt national ». L’État, garant de ce socle, se trouve donc placé devant une difficulté pratique lorsque le schéma qui lui est transmis ne comporte pas les dispositions nécessaires à un projet qu’il a lui-même qualifié d’intérêt général.

Le contexte du litige

Le Premier ministre a approuvé le SDRIF par le décret n° 2025-517 du 10 juin 2025. La version approuvée comportait, sur la carte n° 1 intitulée « Maîtriser le développement urbain », une pastille d’urbanisation destinée à la construction d’un établissement pénitentiaire sur le territoire de la commune de Noiseau. Cette pastille ne figurait pas dans la version du schéma adoptée par le conseil régional d’Île-de-France, laquelle traduisait au contraire l’opposition de la région au projet.

La construction de cet établissement avait été qualifiée de projet d’intérêt général par un arrêté de la préfète du Val-de-Marne du 18 mai 2024, transmis à la région le 27 mai 2024 par un porter à connaissance complémentaire.

Cinq recours pour excès de pouvoir ont été formés contre le décret, par la commune de Sucy-en-Brie, la commune de Noiseau, le département du Val-de-Marne et deux associations de protection du cadre de vie. Les moyens convergeaient : incompétence, vice de procédure, défaut de base légale et erreur de droit, faute pour aucun texte régissant l’élaboration du SDRIF de permettre à l’État de le modifier unilatéralement avant son approbation.

La solution retenue

Le Conseil d’État admet le pouvoir de modification, mais l’enferme dans deux limites cumulatives :

Le schéma ainsi approuvé peut comporter des modifications par rapport à celui adopté par le conseil régional dès lors que ces modifications apportées visent à garantir le respect des obligations résultant de l’article L. 123-2 du code de l’urbanisme, notamment les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des projets d’intérêt général relevant de l’État, et qu’elles ne bouleversent pas l’économie générale du schéma adopté par le conseil régional.

La première condition est finaliste : la modification doit se rattacher aux obligations de l’article L. 123-2, et non à une appréciation d’opportunité de l’État sur les partis d’aménagement retenus par la région. La seconde est quantitative et qualitative : elle interdit que l’approbation serve de véhicule à une réécriture du projet régional.

En l’espèce, les deux conditions étaient réunies. La qualification de projet d’intérêt général était acquise par l’arrêté préfectoral du 18 mai 2024, et il ne ressortait pas des pièces du dossier que le projet modifierait l’économie générale du schéma. Les moyens tirés du vice de procédure, de l’incompétence, du défaut de base légale et de l’erreur de droit sont donc écartés d’un même mouvement.

La décision comporte plusieurs apports complémentaires. Les articles L. 123-18 à L. 123-21 du code de l’urbanisme, qui régissent la mise en compatibilité du SDRIF, ne s’appliquent pas à une procédure de révision engagée par le conseil régional : le moyen tiré du défaut d’information du président du conseil régional était donc inopérant. L’information de la région et du public était par ailleurs suffisante, dès lors que le projet figurait dans l’avis de l’État du 12 juillet 2023 annexé au dossier d’enquête publique, qu’il avait été évoqué en réunions publiques, que la région y avait manifesté son opposition et qu’il avait donné lieu à une concertation préalable accompagnée par la Commission nationale du débat public en janvier et février 2023.

Sur le fond, l’urbanisation de vingt-cinq hectares, rapportée aux 10 839 hectares de capacités d’urbanisation prévues par le schéma, ne remettait pas en cause les objectifs de développement durable et de préservation des terres agricoles. Le Conseil d’État relève en outre que le projet figure parmi les projets d’envergure nationale d’intérêt général majeur et se trouve, à ce titre, exclu du décompte établi au titre de la trajectoire régionale de « zéro artificialisation nette ». Enfin, le schéma ne constituant pas une mesure d’application de l’arrêté de qualification, cette qualification n’était pas contestable par voie d’exception à l’occasion du recours dirigé contre le décret.

La portée pratique

Pour les collectivités auteures d’un document de planification soumis à approbation de l’État, la décision fournit une grille de contestation utilisable. Une modification introduite au stade de l’approbation n’est légale qu’autant qu’elle est rattachable à une obligation du type de celles énumérées à l’article L. 123-2 et qu’elle laisse intacte l’économie générale du document. Le contentieux se déplace donc vers deux terrains : la réalité et la régularité de la qualification invoquée, qu’il convient d’attaquer dans le délai de recours contre l’arrêté qui la prononce, puisque cette voie est fermée à l’occasion du recours contre le schéma, et l’ampleur de la modification au regard de l’ensemble du document.

Pour les communes concernées par un projet de l’État, la décision confirme l’intérêt de suivre de près les porter à connaissance complémentaires et les avis de l’État versés au dossier d’enquête publique : c’est de ces pièces que le juge tire l’information du public, quand bien même la cartographie soumise à enquête ne matérialisait pas encore le projet.

Une décision du même jour, rendue par la même formation, complète cet encadrement sur le terrain du contrôle juridictionnel : le juge de l’excès de pouvoir n’exerce, sur les partis retenus au regard des articles L. 101-2 et L. 123-1 du code de l’urbanisme dans le cadre du large pouvoir d’appréciation des autorités compétentes, qu’un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation.

Référence : CE, 10e et 9e chambres réunies, 23 septembre 2026, n° 507246, mentionné aux tables du recueil Lebon, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000054893673

Décision complémentaire : CE, 10e et 9e chambres réunies, 23 septembre 2026, n° 507170, mentionné aux tables du recueil Lebon, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000054893670

Textes cités : article L. 123-2 du code de l’urbanisme, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000051561871 ; décret n° 2025-517 du 10 juin 2025 portant approbation du schéma directeur de la région d’Île-de-France, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000051714818