Lanceur d'alerte : l'agent public ne peut être sanctionné ni pour sa divulgation publique, ni pour avoir rendu publique la sanction qui l'a frappé

Le régime protecteur des lanceurs d’alerte a profondément changé de visage depuis la loi du 9 décembre 2016, puis la loi du 21 mars 2022 qui a transposé la directive (UE) 2019/1937. Le contentieux disciplinaire de la fonction publique en restait pourtant au stade des principes : jusqu’où l’agent qui a signalé des faits graves, puis les a portés sur la place publique, demeure-t-il soumis à son obligation de réserve ? Et l’employeur peut-il sanctionner, non pas l’alerte elle-même, mais la manière dont l’agent commente ensuite dans les médias la sanction qu’il a reçue pour avoir alerté ? Par une décision du 16 octobre 2026, publiée au recueil Lebon, le Conseil d’État apporte trois réponses de principe, qui intéressent tous les employeurs publics et pas seulement le ministère de l’intérieur.

La règle applicable et son fondement textuel

Le socle est double.

D’une part, l’article 6 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 définit le lanceur d’alerte comme la personne physique qui signale ou divulgue, sans contrepartie financière directe et de bonne foi, des informations portant notamment sur un crime, un délit, une menace ou un préjudice pour l’intérêt général. L’article 8 de la même loi organise la gradation des canaux : signalement interne (procédure interne de recueil ou, à défaut, supérieur hiérarchique, employeur ou référent), signalement externe (autorité désignée par décret, Défenseur des droits, autorité judiciaire), puis, à certaines conditions seulement, divulgation publique.

D’autre part, l’article L. 135-4 du code général de la fonction publique transpose la protection dans le statut :

Aucun agent public ne peut faire l’objet d’une mesure concernant le recrutement, la titularisation, la radiation des cadres, la rémunération, la formation, l’appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, le reclassement, la promotion, l’affectation, les horaires de travail ou la mutation […] pour avoir : 1° Effectué un signalement ou une divulgation publique dans les conditions prévues aux articles 6 et 8 de la même loi […].

Le même article étend aux agents publics les protections du I et du III de l’article 10-1 de la loi de 2016. Le A du III de cet article aménage la preuve : dès lors que le demandeur présente des éléments de fait permettant de supposer qu’il a signalé ou divulgué des informations dans les conditions légales, « il incombe à la partie défenderesse de prouver que sa décision est dûment justifiée ». Le II du même article 10-1 ajoute que tout acte pris en méconnaissance de l’interdiction des représailles est nul de plein droit.

Les faits

Un brigadier-chef de police, chef de brigade au sein de l’unité de transfèrement de nuit du dépôt du palais de justice de Paris, signale en mars 2019 à son supérieur hiérarchique, oralement puis par écrit, des faits de mauvais traitements et des propos injurieux et racistes commis par des agents de la compagnie de garde à l’égard de personnes déférées. L’inspection générale de la police nationale, saisie en juin 2019, confirme les faits par un rapport du 16 février 2020 et propose de sanctionner six fonctionnaires, au nombre desquels figure l’auteur du signalement lui-même, à raison des conditions dans lesquelles il y avait procédé.

Le 27 juillet 2020, constatant que les agents mis en cause sont toujours en fonctions, il divulgue le signalement auprès d’un média en ligne. Un premier avertissement lui est infligé le 4 janvier 2021 pour manquement au devoir d’obéissance ; il sera annulé par un arrêt devenu irrévocable de la cour administrative d’appel de Paris du 28 juin 2023, comme contraire à la protection due aux lanceurs d’alerte.

Deux nouvelles sanctions suivent. Le 29 novembre 2021, un second avertissement lui reproche de ne pas avoir informé sa hiérarchie de sa participation, le 17 février 2021, à une table ronde organisée par une mission d’information de la commission des lois de l’Assemblée nationale chargée d’évaluer précisément le dispositif des lanceurs d’alerte, puis de ne pas avoir déféré à la convocation qui lui avait été adressée pour s’en expliquer. Le 30 mai 2023, un blâme sanctionne ses interventions dans plusieurs médias nationaux en janvier 2021, au cours desquelles il avait évoqué le signalement, son traitement par l’administration et l’avertissement dont il venait de faire l’objet : le préfet de police y voit une atteinte au crédit et au renom de la police nationale et des manquements aux devoirs d’obéissance, de réserve et de loyauté.

Le tribunal administratif de Paris annule les deux sanctions le 12 avril 2024, et la cour administrative d’appel de Paris rejette l’appel du ministre le 8 octobre 2025. Le ministre se pourvoit en cassation, soutenant notamment que la divulgation publique ne peut être qu’un ultime recours et que les propos tenus dans les médias étaient étrangers aux faits signalés.

La solution retenue

Le pourvoi est rejeté. L’intérêt de la décision tient moins à la solution d’espèce qu’aux trois considérants de principe qui la précèdent.

Premier apport : la protection couvre la divulgation de la sanction de représailles

Le Conseil d’État pose d’abord que l’immunité disciplinaire attachée à l’alerte s’étend à sa suite naturelle :

Il résulte des dispositions qui précèdent que les fonctionnaires qui, en qualité de lanceurs d’alerte, effectuent un signalement ou divulguent publiquement, dans les conditions définies à l’article 8 de la loi du 9 décembre 2016, des informations portant sur un des agissements mentionnés à l’article 6 de cette loi ne peuvent être sanctionnés à raison de ce signalement ou de cette divulgation publique. Ils ne peuvent pas davantage être sanctionnés à raison de la divulgation publique d’une sanction dont ils ont fait l’objet pour un signalement ou une divulgation publique effectués précédemment dans les conditions définies par la loi.

Autrement dit, l’administration ne peut pas contourner la protection en sanctionnant, non plus l’alerte, mais le fait de dénoncer publiquement la mesure de représailles qui l’a suivie. Le moyen du ministre tiré de ce que les propos médiatiques de 2021 constituaient des faits nouveaux, étrangers à l’alerte initiale, est écarté sur ce fondement.

Deuxième apport : le droit d’alerte se concilie avec l’obligation de réserve

La protection n’est pas pour autant un blanc-seing. Le Conseil d’État rappelle que l’exercice du droit d’alerte, y compris par la voie de la divulgation publique, « doit toutefois être concilié avec le respect des obligations déontologiques des fonctionnaires, notamment de l’obligation de réserve à laquelle ils sont tenus et qui leur impose de faire preuve de mesure dans leur expression ». Il fixe la méthode du juge :

Lorsque le juge administratif est saisi d’un recours contre une sanction infligée à un fonctionnaire à raison d’un signalement ou d’une divulgation publique, il lui appartient, pour apprécier l’existence d’une faute, en particulier un éventuel manquement à l’obligation de réserve, et pour rechercher, le cas échéant, si la sanction est proportionnée à la gravité de la faute, de prendre en compte l’objet du signalement ou de la divulgation publique, les suites qui leur ont été réservées et les conditions dans lesquelles sont intervenus ce signalement ou cette divulgation.

Trois critères, donc : l’objet de l’alerte (sa gravité), les suites que l’administration lui a données (ou non), les conditions de la divulgation (le ton, le support, le respect de la procédure). En l’espèce, la cour avait relevé la gravité des faits, leur confirmation par l’inspection générale et l’absence de réponse appropriée, les agents mis en cause étant encore en fonctions dix-sept mois après le signalement et cinq mois après le rapport. Le Conseil d’État ajoute que l’agent n’a pas méconnu la procédure de l’article 8, que ses démarches et propos publics ont été proportionnés à la gravité des faits et à leur traitement, et que ses propos sont « demeurés mesurés ». Le blâme constituait donc une mesure prohibée.

Troisième apport : pas d’aménagement de la preuve lorsque la sanction est expressément fondée sur l’alerte

Le mécanisme probatoire du III de l’article 10-1 est conçu pour démasquer les représailles déguisées, c’est-à-dire les mesures qui se présentent sous un autre motif mais sont en réalité motivées par l’alerte. Le Conseil d’État en tire la conséquence logique : ces dispositions « sont sans application lorsque la mesure contestée par l’agent public est expressément fondée sur ce signalement ou cette divulgation ». Le juge forme alors sa conviction au vu de l’ensemble des éléments du dossier, le cas échéant en usant de ses pouvoirs généraux d’instruction. La question n’est plus de savoir quel est le véritable motif de la mesure, puisqu’il est affiché, mais de savoir si l’alerte remplit les conditions légales et si l’agent a commis une faute dans son exercice.

Deux précisions complémentaires

S’agissant de l’avertissement de 2021, le Conseil d’État valide l’analyse de la cour : eu égard à l’objet de l’audition, consacrée à l’évaluation du dispositif des lanceurs d’alerte, et en l’absence de tout élément relatif au comportement ou aux propos de l’agent, celui-ci n’avait pas méconnu l’obligation de rendre compte prévue au II de l’article R. 434-4 du code de la sécurité intérieure. La question de savoir si une mission d’information parlementaire est une « autorité de contrôle » au sens de ce texte n’est pas tranchée, les motifs critiqués sur ce point étant jugés surabondants.

Sur la chronologie des canaux d’alerte, le ministre soutenait que l’agent aurait dû, avant toute divulgation publique, saisir une autorité externe. Le Conseil d’État relève que cette obligation procède de la loi du 21 mars 2022 et n’était pas applicable à la date de la divulgation litigieuse, intervenue en juillet 2020. Cette précision invite à la prudence : la solution d’espèce a été rendue sous l’empire de l’ancienne rédaction de l’article 8.

La portée pratique

Pour les employeurs publics, la décision ferme une voie de contournement : une fois l’alerte régulièrement lancée, le fait pour l’agent de rendre publique la mesure prise contre lui à raison de cette alerte ne peut, en lui-même, fonder une nouvelle sanction. Avant d’engager une procédure disciplinaire contre un agent qui s’est exprimé publiquement sur des dysfonctionnements du service, il faut donc vérifier, en amont, si ses propos se rattachent à une alerte au sens des articles 6 et 8 de la loi de 2016, et, dans l’affirmative, documenter précisément ce qui, dans le ton ou les conditions de son expression, excéderait la mesure qu’impose l’obligation de réserve. La sanction prononcée en méconnaissance de cette protection est nulle de plein droit, et l’agent peut demander au juge une provision pour frais d’instance.

La décision souligne aussi, en creux, l’importance du traitement effectif des signalements internes. C’est l’inertie de l’administration, plus que l’audace de l’agent, qui a ici légitimé la divulgation. Les personnes morales de droit public employant au moins cinquante agents, hors communes de moins de 10 000 habitants et leurs établissements, ainsi que les administrations de l’État, sont tenues par le B du I de l’article 8 de mettre en place une procédure interne de recueil et de traitement des signalements, que les communes et établissements affiliés peuvent confier au centre de gestion. Une procédure réellement suivie d’effets, assortie de mesures conservatoires à l’égard des agents mis en cause, est le meilleur moyen de garder le traitement de l’alerte dans le cadre interne.

Pour les agents, enfin, la protection suppose le respect de la gradation des canaux telle qu’elle résulte désormais du III de l’article 8 : hors danger grave et imminent ou risque de représailles, la divulgation publique doit en principe être précédée d’un signalement externe resté sans mesure appropriée dans les délais réglementaires. Et même lorsque ces conditions sont réunies, l’expression publique doit demeurer mesurée.

Référence : CE, 5e et 6e chambres réunies, 16 octobre 2026, n° 510479, publié au recueil Lebon, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000054993136

Textes cités : article L. 135-4 du code général de la fonction publique, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000045392551 ; article 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000045391755 ; article 10-1 de la même loi, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000045389749