Prévoyance des agents territoriaux : les deux décrets du 23 octobre 2026 fixent les garanties minimales et le régime des contrats collectifs obligatoires

La prévoyance des agents territoriaux change de nature. Jusqu’ici facultative pour l’agent, elle devient, dans le cadre d’un contrat collectif souscrit par l’employeur, une couverture à laquelle l’agent est tenu d’adhérer, financée pour moitié au moins par la collectivité. La loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux avait posé le principe ; deux décrets du 23 octobre 2026, publiés au Journal officiel du 24 octobre, en fixent les conditions. Le premier, n° 2026-986, règle les bénéficiaires, les dispenses, les marchés, la participation de l’employeur et la solidarité ; le second, n° 2026-987, définit les garanties minimales. Ils s’appliquent au plus tard le 1er janvier 2029.

La règle et son fondement textuel

Le socle législatif figure aux articles L. 827-6 et L. 827-11 du code général de la fonction publique, dans leur rédaction issue de la loi du 22 décembre 2025.

L’article L. 827-6 maintient la faculté, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, de conclure une convention de participation à l’issue d’une procédure de mise en concurrence transparente et non discriminatoire. Mais il y ajoute, pour le volet prévoyance, une règle nouvelle : par dérogation au principe de libre souscription, « la souscription par les agents territoriaux des garanties minimales mentionnées à l’article L. 827-11 destinées à couvrir les risques d’incapacité de travail, d’invalidité, d’inaptitude ou de décès que ce contrat collectif comporte est obligatoire ». Un accord collectif valide au sens de l’article L. 223-1 peut étendre cette obligation à l’ensemble des garanties du contrat et prévoir des garanties optionnelles. Un décret en Conseil d’État détermine les cas de dispense.

L’article L. 827-11 fixe le plancher de financement :

La participation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics au financement des garanties de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les risques d’incapacité de travail, d’invalidité, d’inaptitude ou de décès ne peut être inférieure à la moitié du montant de la cotisation ou de la prime individuelle ouvrant droit au bénéfice des garanties minimales concernant ces risques prévues par le contrat collectif mentionné à l’article L. 827-6, sans préjudice des clauses plus favorables qui peuvent être prévues par un accord valide au sens de l’article L. 223-1.

Le même article renvoie à un décret la définition des garanties minimales. Les dispositions relatives à la prévoyance que contenaient le décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011, désormais limité au risque santé, et le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 sont abrogées.

Le contexte d’adoption

Soumis au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale le 27 mai 2026 et au Conseil national d’évaluation des normes le 4 juin 2026, les deux décrets réorganisent un ensemble déjà dense plus qu’ils ne le complètent : la santé demeure régie par le décret de 2011, la prévoyance relève désormais d’un corps de règles propre.

Le contenu des textes

Les bénéficiaires et les dispenses

Les collectivités et leurs établissements publics « souscrivent au profit de leurs agents des contrats collectifs de protection sociale complémentaire » couvrant les risques de l’article L. 827-11 (article 1er du décret n° 2026-986). Les « bénéficiaires actifs » tenus d’adhérer sont, dès lors qu’ils sont employés et rémunérés par l’employeur, les fonctionnaires territoriaux, y compris les stagiaires et les fonctionnaires momentanément privés d’emploi pris en charge par le CNFPT ou un centre de gestion, ainsi que les agents contractuels de droit public, assistants maternels et familiaux, apprentis et agents contractuels mentionnés à l’article L. 5134-100 du code du travail compris (article 2).

L’article 3 ouvre trois dispenses, à l’initiative de l’agent qui en justifie : le contrat de travail d’une durée inférieure à six mois ; la couverture par un contrat individuel couvrant au moins l’incapacité de travail et l’invalidité, dispense limitée à l’échéance de ce contrat et au plus à douze mois ; l’emploi à temps non complet ou l’apprentissage, lorsque l’adhésion conduirait l’agent à acquitter une cotisation au moins égale à 10 % de sa rémunération brute. Un accord collectif local peut en outre dispenser l’agent qui travaille simultanément pour plusieurs employeurs territoriaux, sous réserve d’une justification écrite annuelle de sa couverture (article 4). L’employeur doit informer les agents de ces facultés, et l’agent dispensé peut à tout moment y renoncer (article 5).

La passation et l’exécution des marchés

Le décret n° 2026-986 inscrit expressément l’opération dans le droit de la commande publique : les employeurs « passent des marchés en vue de la souscription de contrats collectifs de prévoyance » auprès des organismes de l’article L. 827-5 (article 6). Le règlement de consultation doit préciser les éléments de sélection, qui portent sur les capacités professionnelles et financières, appréciées notamment au regard des garanties prudentielles, puis sur cinq critères d’attribution : le rapport entre la qualité des garanties et le tarif, la maîtrise financière du dispositif, le respect des principes de solidarité, la qualité de gestion, la diversité et la qualité des actions de prévention, d’assistance et d’action sociale. D’autres critères objectifs peuvent être ajoutés (article 7). Chaque offre comporte notamment une projection de l’équilibre technique sur toute la durée du contrat (article 8).

Le marché est conclu pour six ans, avec une prorogation possible d’un an au plus pour un motif d’intérêt général (article 9). L’attributaire remet chaque année un rapport sur les comptes de résultats du contrat (article 10). La révision tarifaire est strictement bornée :

Le dépassement des tarifs prévus par le contrat collectif de prévoyance n’est possible, dans la limite de 15 %, que dans l’un des cas suivants et si le changement revêt un caractère significatif : 1° Aggravation de la sinistralité ; 2° Variation du nombre d’agents adhérents ; 3° Evolutions démographiques ; 4° Modifications de la réglementation.

L’article 12 organise la résiliation, après mise en demeure restée sans effet et procédure contradictoire, de l’organisme qui ne respecte plus le décret ; la résiliation du marché emporte de plein droit celle du contrat d’assurance, et les agents doivent en être informés dans le mois.

Enfin, un comité de pilotage et de suivi paritaire est institué, soit à l’échelle de l’employeur qui contracte seul, soit à celle d’un groupement de commandes constitué en application de l’article L. 2113-6 du code de la commande publique. Les représentants de l’employeur y disposent d’un nombre de voix égal à celui du collège syndical, la présidence revient à un élu local, et le comité est consulté sur la définition, la hiérarchisation et la pondération des critères de sélection, avant d’être associé au suivi du contrat pendant toute son exécution (articles 13 et 14).

La participation de l’employeur et la solidarité

Au delà du plancher légal de la moitié, l’employeur peut majorer sa participation dans un but d’intérêt social, en tenant compte du revenu et de la situation familiale des agents, ou en fonction de leur rémunération, notamment de leur indice ou de leur catégorie, sans pouvoir excéder le montant total de la cotisation (article 15). La participation vient en déduction de la cotisation et, en cas de pluralité d’employeurs, se répartit au prorata de la durée de service (article 16).

Les principes de solidarité sont précisés aux articles 17 à 21. Les garanties s’expriment en référence à la rémunération ou en valeur forfaitaire, avec d’éventuelles options. Surtout, deux règles protègent l’agent : le contrat « ne peut prévoir que le passage à demi-traitement est une condition d’acquisition des garanties » (article 18), et le fait générateur des prestations est l’incapacité de travail initiale survenue pendant l’exécution du contrat, de sorte que la résiliation ou le non renouvellement du marché, comme la cessation d’adhésion de l’agent, notamment en cas de détachement dans un autre versant, est sans effet sur les prestations dues (article 19). Le taux de cotisation est uniforme, exprimé en pourcentage de la rémunération, et ne peut dépendre ni de l’âge ni de l’état de santé (article 20). Le délai de prévenance en cas d’évolution tarifaire ne peut être inférieur à six mois avant l’échéance (article 21).

L’article 22 traite des agents en arrêt de travail à la date de prise d’effet du contrat collectif. Il complète l’article 5 de la loi du 22 décembre 2025, qui ne leur rend l’obligation d’adhésion opposable qu’après trente jours consécutifs de reprise des fonctions et leur maintient, dans l’intervalle, la participation de l’employeur à leur contrat individuel. Le décret précise que ce remboursement d’une partie des cotisations bénéficie aux agents titulaires d’un contrat individuel labellisé souscrit avant le 1er janvier 2029 ou ayant cessé d’être labellisé à compter de cette date, et qu’il leur est versé mensuellement.

Les garanties minimales

Le décret n° 2026-987 distingue selon le régime de sécurité sociale. Pour les fonctionnaires affiliés à la CNRACL, l’incapacité temporaire de travail ouvre droit à des indemnités journalières complémentaires garantissant 90 % de la rémunération nette, entendue comme le traitement indiciaire, la nouvelle bonification indiciaire et le régime indemnitaire, déduction faite des sommes statutaires versées par l’employeur, à compter du passage à demi-traitement et jusqu’à épuisement des droits aux congés des articles L. 822-1, L. 822-6 et L. 822-12 du code général de la fonction publique. La même garantie couvre la disponibilité d’office et le maintien du demi-traitement dans l’attente de l’avis du conseil médical. Le fonctionnaire mis à la retraite pour invalidité avant l’âge mentionné à l’article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale perçoit une rente égale à 90 % de cette rémunération nette lorsque son taux d’invalidité atteint 50 %, et une rente proportionnelle en deçà, revalorisée chaque 1er juillet et plafonnée, toutes prestations confondues, à 90 % de la rémunération nette de référence (article 2).

Pour les agents affiliés au régime général, notamment les contractuels et les fonctionnaires à temps non complet qui en relèvent, l’article 3 retient le même niveau de 90 %, déduction faite en outre des indemnités journalières de sécurité sociale, et l’étend au temps partiel pour motif thérapeutique. La rente d’invalidité de 90 % est subordonnée à un classement en deuxième ou troisième catégorie d’invalidité, ou à un taux d’incapacité d’au moins 66 % en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle.

Le décret dispense de nouvelle délibération les employeurs qui participent déjà dans des conditions conformes (article 4), prévoit un débat au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale au plus tard le 1er janvier 2032 sur la base d’un bilan (article 5), et ouvre la définition des garanties à la négociation collective (article 7).

L’entrée en vigueur

Les deux décrets retiennent le même calendrier (article 24 du décret n° 2026-986, article 8 du décret n° 2026-987). En l’absence de convention de participation en cours au 24 octobre 2026, ils s’appliquent au 1er janvier 2029. Si une convention est en cours, ils s’appliquent à son terme, ou au 1er janvier 2029 si ce terme est postérieur.

La portée pratique

Pour les collectivités et établissements publics, la date du 1er janvier 2029 ne doit pas faire illusion. Un marché de six ans, soumis à la consultation préalable d’un comité paritaire sur ses critères et à des exigences de contenu des offres plus précises que le droit commun, se prépare en amont, d’autant que le recours au centre de gestion ou à un groupement de commandes, expressément envisagé par les textes, suppose des décisions préalables. L’employeur doit en outre chiffrer dès maintenant l’impact budgétaire d’une participation qui ne pourra être inférieure à la moitié de la cotisation afférente aux garanties minimales, et vérifier si ses conventions en cours prennent fin avant ou après cette échéance. Une clause subordonnant les garanties au passage à demi-traitement, une tarification fondée sur l’âge ou un délai de prévenance inférieur à six mois ne seront plus admis.

Pour les agents, la réforme garantit un revenu de remplacement à hauteur de 90 % de la rémunération nette, régime indemnitaire compris, et sécurise les droits nés pendant l’exécution du contrat. L’agent déjà couvert par un contrat individuel n’est dispensé que temporairement, dans la limite de douze mois, et l’agent à temps non complet doit vérifier si le seuil de 10 % de sa rémunération brute est atteint. L’agent en congé pour raison de santé lors de la prise d’effet du contrat collectif doit, quant à lui, se voir proposer la souscription par l’employeur, conformément au II de l’article 5 de la loi.

Référence : décret n° 2026-986 du 23 octobre 2026 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de prévoyance des agents des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, JORF n° 0249 du 24 octobre 2026, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000055012004

Autre texte de référence : décret n° 2026-987 du 23 octobre 2026 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de couverture du risque prévoyance des agents publics territoriaux, JORF n° 0249 du 24 octobre 2026, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000055012074

Textes cités : article L. 827-6 du code général de la fonction publique, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000053146292 ; article L. 827-11 du même code, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000053146303 ; loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGITEXT000053145432 ; article 5 de cette loi, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000053145441