Orientations d'aménagement et de programmation : une OAP n'est pas illégale du seul fait qu'elle est rédigée de façon précise ou prescriptive

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) occupent une place singulière dans le plan local d’urbanisme : les projets ne doivent pas leur être conformes, mais seulement compatibles. De ce rapport plus souple, une partie des juges du fond avait déduit une contrainte de rédaction : une OAP qui fixerait des prescriptions précises, à la manière d’un règlement, excéderait son objet et serait de ce seul fait illégale. Par une décision du 23 octobre 2026 mentionnée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État écarte ce raisonnement.

La règle applicable et son fondement textuel

L’article L. 151-2 du code de l’urbanisme range les OAP parmi les éléments constitutifs du plan local d’urbanisme, aux côtés du rapport de présentation, du projet d’aménagement et de développement durables, du règlement et des annexes. Leur contenu est défini par les articles L. 151-6 et L. 151-7.

Selon le premier, les OAP comprennent, « en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ». Le second en dresse une liste non limitative : elles peuvent « notamment » définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement et les paysages ou favoriser la densification, porter sur des quartiers ou secteurs à aménager, ou encore, selon le 5° du I, « prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ».

Leur portée juridique est fixée par l’article L. 152-1 du même code :

L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation.

Les faits

Par une délibération du 27 mai 2021, le conseil communautaire d’une communauté urbaine du Doubs a modifié l’OAP couvrant une zone à urbaniser (1AU) du plan local d’urbanisme d’une commune membre. Trois énoncés étaient contestés : la desserte du secteur depuis le chemin existant, dans sa partie basse, « par des accès individuels, sans création de voirie » ; l’absence de toute voie carrossable reliant ce chemin à une rue voisine « en raison de la pente » ; et, pour optimiser la captation de l’énergie solaire sur ce versant orienté au sud, l’obligation de placer « la plus grande longueur des maisons (le faîtage) » parallèlement aux courbes de niveau.

Saisi par un particulier, le tribunal administratif de Besançon a annulé la délibération en tant qu’elle comportait ces trois énoncés. La cour administrative d’appel de Nancy a rejeté l’appel de la communauté urbaine, en retenant que l’OAP était illégale parce qu’elle comportait des prescriptions précises en matière de voirie et d’implantation des constructions. La communauté urbaine s’est pourvue en cassation.

La solution retenue

Le Conseil d’État rappelle d’abord la nature du rapport qui unit les projets aux OAP. Les travaux et constructions, s’ils doivent être conformes au règlement et à ses documents graphiques, ont « seulement à être compatibles » avec les OAP, « en particulier en n’en contrariant pas les objectifs ». Cette compatibilité s’apprécie « en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l’objectif ou les différents objectifs d’une orientation d’aménagement et de programmation, le cas échéant à l’échelle de la zone à laquelle ils se rapportent ».

Il en tire une conséquence qui ne va pas de soi pour les juges du fond : le caractère souple du rapport de compatibilité n’impose aucune contrainte quant à la rédaction de l’OAP elle-même.

Si les éléments sur lesquels les orientations d’aménagement et de programmation peuvent porter sont définis par le code de l’urbanisme, notamment par les articles L. 151-6 et L. 151-7 cités ci-dessus, il ne résulte d’aucune disposition, notamment pas du simple rapport de compatibilité avec elles que l’article L. 151-2 de ce code impose, en toute hypothèse, aux travaux ou opérations, qu’elles pourraient être regardées comme illégales au seul motif qu’elles seraient énoncées de façon précise ou prescriptive et non sous forme de simples objectifs.

En jugeant illégale la modification de l’OAP au motif qu’elle comportait des prescriptions précises en matière de voirie et d’implantation des constructions, la cour a donc commis une erreur de droit. Son arrêt est annulé et l’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Nancy.

Le Conseil d’État ne se prononce pas sur les autres moyens du pourvoi, qui portaient notamment sur le point de savoir si l’interdiction de toute création de voirie, sans distinction entre voies publiques et voies privées, et l’imposition d’accès individuels relevaient bien du champ des dispositions qu’une OAP peut comporter. Cette question reste ouverte devant la cour de renvoi.

La portée pratique

La décision dissocie nettement deux questions que le contentieux avait tendance à confondre. La première est celle de l’objet de l’OAP : elle ne peut porter que sur les matières que lui ouvrent les articles L. 151-6 et L. 151-7, et une orientation qui s’en écarte reste exposée à la censure. La seconde est celle de sa formulation : une fois l’objet admis, l’OAP peut être rédigée de manière précise, voire impérative, sans être illégale pour ce seul motif. Le degré de précision de la rédaction n’est pas, en lui-même, un vice.

Cette clarification ne transforme pas pour autant l’OAP en règlement. La précision de son énoncé ne modifie pas le rapport juridique qui s’impose aux projets : l’autorité qui instruit une demande d’autorisation continue de vérifier la seule compatibilité, par une analyse globale de leurs effets sur les objectifs de l’orientation, et non la conformité à chacune de ses prescriptions prises isolément. Une prescription très précise pèsera donc dans cette analyse sans pouvoir, à elle seule, justifier un refus pour simple écart ponctuel.

Pour les communes et intercommunalités compétentes, l’enseignement est double. Elles peuvent assumer, dans leurs OAP sectorielles, des choix d’aménagement précis (desserte, orientation des faîtages, maillage viaire) sans craindre une annulation fondée sur leur seul caractère prescriptif. Elles doivent en revanche veiller à rattacher chacune de ces orientations à l’une des matières visées par les articles L. 151-6 et L. 151-7, et réserver au règlement les règles qui appellent un rapport de conformité. Pour les porteurs de projets et les tiers, l’argument tiré du caractère trop précis d’une OAP doit désormais être abandonné au profit d’une critique portant sur son objet ou sur son incohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables.

Référence : CE, 1re et 4e chambres réunies, 23 octobre 2026, Communauté urbaine du Grand Besançon Métropole, n° 508382, mentionné aux tables du recueil Lebon, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000055013113

Textes cités : article L. 151-6 du code de l’urbanisme, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000043978102 ; article L. 151-7 du code de l’urbanisme, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000048248995 ; article L. 152-1 du code de l’urbanisme, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000031211275