Programme d'aménagement d'ensemble : faute de délai de réalisation, la participation reste restituable et la prescription ne court pas

Le programme d’aménagement d’ensemble (PAE) a disparu du code de l’urbanisme depuis le 1er mars 2012, mais il continue de produire du contentieux. Nombre de communes ont fait financer par les constructeurs, sur ce fondement, des voiries et réseaux qui n’ont jamais été achevés. Par un arrêt du 5 novembre 2026, sélectionné pour diffusion, la cour administrative d’appel de Toulouse précise les conséquences de l’absence de délai de réalisation dans la délibération instituant le PAE, tant sur le droit à restitution que sur la prescription quadriennale.

La règle applicable et son fondement textuel

L’ancien article L. 332-9 du code de l’urbanisme permettait au conseil municipal de mettre à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics réalisés pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers d’un secteur couvert par un PAE. Il imposait à la délibération de déterminer « le secteur d’aménagement, la nature, le coût et le délai prévus pour la réalisation du programme d’équipements publics ».

L’ancien article L. 332-11 en tirait la sanction :

Si les équipements publics annoncés n’ont pas été réalisés dans le délai fixé par la délibération instituant ou modifiant la participation, la restitution des sommes éventuellement versées ou de celles qui correspondent au coût des prestations fournies peut être demandée par les bénéficiaires des autorisations de construire.

Dans les communes où la taxe locale d’équipement était instituée, cette taxe était alors rétablie de plein droit dans le secteur, et la restitution ne portait que sur la part excédant la taxe qui aurait été exigible.

La créance de restitution est soumise à la prescription quadriennale de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, dont l’article 3 prévoit que la prescription ne court pas contre le créancier « qui peut être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance ».

Les faits

Par une délibération du 21 mai 2003, le conseil municipal d’une commune de l’Hérault a approuvé un PAE portant sur la réalisation de voiries, de réseaux et de l’éclairage public, pour un coût estimé à 533 796 euros. Cette délibération ne fixait aucun délai de réalisation.

Un particulier a obtenu, le 24 juin 2014, un permis de construire une maison dans le périmètre du programme, assorti d’une participation de 28 050,99 euros, acquittée en juillet 2014. Constatant que les travaux n’étaient pas achevés, il a demandé leur réalisation, puis la restitution de la somme versée par une réclamation du 3 juin 2021. Le tribunal administratif de Montpellier a condamné la commune à lui restituer 25 224,99 euros. La commune a fait appel en invoquant notamment la prescription de la créance, qui aurait selon elle commencé à courir dès le paiement.

La solution retenue

La cour rejette l’appel en trois temps.

Elle juge d’abord la créance non prescrite. L’absence de délai dans la délibération permettait à la commune d’interrompre les travaux sans limitation de temps et d’en reporter indéfiniment l’achèvement. Le droit à restitution étant subordonné par la loi à l’absence de réalisation des équipements dans le délai fixé, le constructeur pouvait être légitimement regardé comme ignorant l’existence de sa créance jusqu’au courrier du maire du 18 août 2020 l’informant que l’ensemble des travaux prévus n’avait pas encore été réalisé et que ceux qui le concernaient étaient en suspens. Sa réclamation de juin 2021 intervenait donc dans le délai.

Elle rappelle ensuite les exigences pesant sur la délibération : celle-ci doit identifier avec précision les aménagements prévus, leur coût prévisionnel et la part mise à la charge des constructeurs, afin de permettre le contrôle du bien-fondé de chaque participation. Faute de fixer un délai de réalisation, la délibération de 2003 est, sur ce point, « entachée d’illégalité ». La cour en déduit une méthode pour apprécier le droit à restitution :

En l’absence de délai fixé par la délibération, il convient d’apprécier le caractère excessif de la durée de réalisation des travaux du programme d’aménagement d’ensemble entre la délibération l’approuvant et la date de la réclamation indemnitaire sollicitant la restitution de la participation financière.

Les travaux n’étant toujours pas achevés dix-huit ans après la délibération, le délai excessif est caractérisé eu égard à la consistance du programme.

Elle confirme enfin le calcul de la somme due. Il appartient au juge qui estime la participation indue de rechercher d’office si le rétablissement de plein droit de la taxe locale d’équipement est de nature à limiter la restitution, la restitution intégrale n’étant possible que si l’instruction ne permet pas d’établir si la commune avait institué cette taxe, et à quel taux. La commune ayant porté le taux de la taxe à 2,7 % à compter de 2012, soit 2 826 euros pour la construction en cause, la restitution est ramenée à 25 224,99 euros, avec intérêts au taux légal.

La cour juge par ailleurs irrecevable l’appel dirigé contre le seul jugement avant dire droit, dès lors que les motifs critiqués ne constituaient pas le soutien nécessaire du dispositif, qui se bornait à ordonner un supplément d’instruction.

La portée pratique

Pour les communes qui ont institué des PAE sans délai de réalisation, l’arrêt ferme une ligne de défense fréquemment invoquée : la prescription quadriennale ne court pas à compter du paiement de la participation, mais seulement à compter du moment où le constructeur a pu avoir connaissance de l’inachèvement des équipements, ce qui peut résulter d’un simple courrier du maire. Le risque financier reste donc ouvert tant que les équipements ne sont pas réalisés. Il est recommandé de recenser les PAE encore inachevés, d’évaluer les participations perçues et, le cas échéant, de reconstituer la délibération ayant institué la taxe locale d’équipement et son taux, qui viendront en déduction des sommes à restituer.

Pour les constructeurs et lotisseurs, l’arrêt confirme qu’une demande de restitution reste possible longtemps après le paiement, à condition d’établir l’inachèvement du programme et le caractère excessif de la durée écoulée au regard de sa consistance.

Référence : CAA de Toulouse, 4e chambre, 5 novembre 2026, n° 24TL02010 et 25TL00099, inédit au recueil Lebon (sélectionné pour diffusion), https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000055070139

Textes cités : ancien article L. 332-9 du code de l’urbanisme, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006815620 ; ancien article L. 332-11 du code de l’urbanisme, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006815362 ; loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics, https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/LEGITEXT000006068317