Élections à venir : que peut encore communiquer la collectivité ?

En bref

• Six mois avant le mois du scrutin, plus aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la collectivité.
• Informer reste permis : bulletin, site, réseaux sociaux et cérémonies continuent, à condition de rester habituels et neutres.
• La collectivité ne peut rien offrir à un candidat : tout avantage est un don de personne morale interdit.
• L’opposition garde sa tribune, y compris pendant la période électorale.
• Les sanctions sont lourdes : annulation de l’élection, rejet du compte de campagne, inéligibilité jusqu’à trois ans, amende de 75 000 €.

1. Quels scrutins, à partir de quand ?

L’article L. 52-1 du code électoral pose deux interdictions distinctes.

La publicité commerciale : pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection, et jusqu’au tour où elle est acquise, l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par voie de presse ou de communication audiovisuelle est interdite (alinéa 1). Seule exception : la publicité par voie de presse pour solliciter des dons autorisés (article L. 52-8).

La promotion des réalisations de la collectivité : à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois d’une élection générale, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin (alinéa 2).

Le calcul est simple : pour un scrutin en mars, l’interdiction commence le 1er septembre de l’année précédente ; pour un scrutin en avril, le 1er octobre.

L’élection présidentielle est concernée : l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 rend applicables les articles L. 47 A à L. 52-2 du code électoral, et tout le territoire est intéressé par ce scrutin. À la date de ce guide, aucun texte publié ne fixe la date de la prochaine élection présidentielle : la période d’interdiction se calculera à partir du mois de son premier tour, une fois cette date fixée par le décret de convocation des électeurs.

Pour les conseils départementaux et régionaux, la loi prévoit que le mandat des conseillers élus en juin 2021 prend fin en mars 2028 (article 1er de la loi n° 2021-191 du 22 février 2021). La date précise du scrutin reste à fixer par décret : si le premier tour a lieu en mars 2028, l’interdiction de l’alinéa 2 s’appliquera à compter du 1er septembre 2027.

2. Ce qui reste permis

L’interdiction ne vise pas l’information des habitants, mais la promotion. Le texte réserve aussi un cas : un candidat peut présenter le bilan de ses mandats dans le cadre de sa campagne, mais les dépenses correspondantes relèvent alors de son compte de campagne, et non du budget de la collectivité.

La collectivité doit en outre respecter l’article L. 52-8 : les personnes morales, à l’exception des partis politiques, ne peuvent participer au financement d’une campagne, ni par des dons, ni en fournissant des biens, services ou avantages. Le compte de campagne, obligatoire pour les élections soumises au plafonnement (articles L. 52-11 et L. 52-12), retrace les dépenses engagées pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection (article L. 52-4). Pour les élections municipales, ces règles de plafonnement ne s’appliquent pas dans les communes de moins de 9 000 habitants.

3. Les critères du juge

Le juge ne s’arrête pas au support : il compare la communication litigieuse à la pratique antérieure et examine son contenu.

• Antériorité et régularité : la manifestation ou la publication existait-elle avant, avec la même périodicité ? Une cérémonie des vœux traditionnelle, sans différence notable de durée, de déroulé ou d’organisation par rapport aux éditions précédentes, n’est pas une campagne de promotion, même si le maire y expose comme chaque année les réalisations et projets, sans les valoriser à des fins électorales ni évoquer son programme (CE, 22 avril 2021, n° 445671).
• Neutralité et caractère informatif : des articles au contenu informatif sur les réalisations récentes, ou l’inauguration d’un équipement par le maire dans l’exercice normal de ses fonctions, restent licites (CE, 17 juin 2015, n° 385204).
• Identité de contenu et de ton : une tonalité habituelle ne suffit pas. Le bulletin présentant avantageusement les réalisations, précédé d’un éditorial du maire prenant parti pour la liste sortante, a été jugé constituer une campagne de promotion prohibée ; compte tenu d’un écart de trois voix, l’élection a été annulée (CE, 3 décembre 2014, n° 382217).

4. Support par support

Le bulletin municipal

Conservez la pagination, la périodicité et la maquette habituelles. Proscrivez les numéros spéciaux de bilan : une « édition spéciale » à la pagination exceptionnelle, consacrée à un bilan flatteur du mandat, a été regardée comme pour partie un document de propagande ; 25 % de son coût a été traité comme un don de la commune, ce qui a entraîné le dépassement du plafond et le rejet du compte de campagne (CE, 10 juin 2015, n° 387896). Surveillez particulièrement l’éditorial du maire.

Le site internet et les réseaux sociaux

L’article L. 52-1 ne distingue pas selon le support : les mêmes critères s’appliquent aux publications numériques. Séparez strictement les comptes institutionnels des comptes de campagne, et n’utilisez pas les photographies ou la charte graphique de la collectivité pour la propagande d’un candidat, point que le juge vérifie (décision n° 445671 précitée).

La tribune de l’opposition

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque la commune diffuse des informations générales sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé aux conseillers élus sur une autre liste que celle arrivée en tête ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité (article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales). Ni le maire ni le conseil municipal ne peuvent suspendre ces tribunes, même avant un scrutin (CE, 17 juin 2015, n° 385204). Le maire ne peut en principe en contrôler le contenu, sauf si l’article présente à l’évidence un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux (CE, 27 juin 2018, n° 406081).

Cérémonies, inaugurations et avantages

Maintenez les manifestations traditionnelles dans leur format habituel et évitez d’en créer ou d’en avancer. Méfiez-vous des avantages nouveaux : la distribution par un centre communal d’action sociale de colis de Noël à toutes les personnes âgées, alors qu’ils étaient jusque-là attribués sous condition de ressources (de 80 à 830 colis), a été qualifiée de manœuvre et de don prohibé ; l’élection a été annulée et les candidats déclarés inéligibles (CE, 13 juin 2016, n° 394675).

5. Les sanctions

• Annulation de l’élection, lorsque l’irrégularité a pu altérer la sincérité du scrutin, notamment en cas de faible écart de voix.
• Réintégration et rejet du compte : la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques approuve, réforme ou rejette le compte et saisit le juge de l’élection (article L. 52-15).
• Inéligibilité pour une durée maximale de trois ans, applicable à toutes les élections, en cas de volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité (article L. 118-3). Le juge apprécie si le manquement est caractérisé, délibéré, et s’il a porté atteinte de manière sensible à l’égalité entre candidats, en tenant compte de l’importance de l’avantage (décision n° 394675 précitée).
• Amende pénale de 75 000 € en cas d’infraction à l’article L. 52-1 (article L. 90-1).

Les erreurs à éviter

• Publier un « bilan de mandat » financé par la collectivité pendant la période électorale.
• Suspendre la tribune de l’opposition « par prudence » : c’est illégal.
• Laisser l’éditorial du maire prendre parti, même dans un bulletin par ailleurs habituel.
• Créer, élargir ou avancer une manifestation ou une aide à l’approche du scrutin.
• Mélanger comptes institutionnels et comptes de campagne sur les réseaux sociaux.

Textes applicables

• Article L. 52-1 du code électoral (publicité commerciale, promotion des réalisations)
• Article L. 52-4 (période de financement de six mois, seuil de 9 000 habitants)
• Article L. 52-8 (interdiction des dons des personnes morales)
• Article L. 52-11 et article L. 52-12 (plafond des dépenses, compte de campagne)
• Article L. 52-15 (contrôle par la Commission nationale des comptes de campagne)
• Article L. 90-1 (amende de 75 000 €)
• Article L. 118-3 (inéligibilité)
• Article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales (espace réservé à l’opposition)
• Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 (règles applicables à l’élection présidentielle)
• Article 1er de la loi n° 2021-191 du 22 février 2021 (fin du mandat des conseillers départementaux et régionaux en mars 2028)
• CE, 3 décembre 2014, n° 382217 (éditorial du maire, annulation)
• CE, 10 juin 2015, n° 387896 (bulletin de bilan, don prohibé, rejet du compte)
• CE, 17 juin 2015, n° 385204 (suspension des tribunes, inauguration)
• CE, 13 juin 2016, n° 394675, publié au recueil Lebon (colis de Noël, inéligibilité)
• CE, 27 juin 2018, n° 406081 (contrôle du contenu des tribunes)
• CE, 22 avril 2021, n° 445671 (cérémonie des vœux)