Transfert de compétence à l'intercommunalité : que deviennent les agents ?

En bref

• Le service suit la compétence : le transfert d’une compétence à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) emporte celui du service ou de la partie de service qui la met en œuvre.
• Les agents à temps plein sur la compétence sont transférés de plein droit, avec leur statut et leurs conditions d’emploi, qu’ils soient fonctionnaires ou contractuels.
• Les agents qui n’y travaillent qu’en partie choisissent : s’ils refusent le transfert, ils sont mis à disposition de plein droit, sans limitation de durée.
• La procédure est encadrée : fiche d’impact, décision conjointe de la commune et de l’EPCI, avis des comités sociaux territoriaux.
• La rémunération est protégée : maintien, s’ils y ont intérêt, du régime indemnitaire et, à titre individuel, de certains avantages collectivement acquis.

1. Identifier les agents concernés

L’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pose le principe : le transfert de compétences d’une commune à un EPCI « entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre ». Lorsque le transfert de compétence n’est que partiel, la commune peut, dans le cadre d’une bonne organisation des services, conserver tout ou partie du service concerné ; celui-ci est alors mis à disposition de l’EPCI (voir point 4).

Recensez donc, poste par poste, la part du temps de travail consacrée à la compétence transférée. Deux situations se présentent.

Les agents qui exercent en totalité leurs fonctions dans le service transféré

Fonctionnaires et agents contractuels sont transférés à l’EPCI. Ils relèvent de leur nouvel employeur « dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs » : le fonctionnaire garde son grade et son échelon, le contractuel garde son contrat (à durée déterminée ou indéterminée).

Le Conseil d’État a précisé qu’un fonctionnaire en congé de maladie à la date du transfert est regardé comme exerçant en totalité ses fonctions dans le service : il est transféré, et c’est l’EPCI qui lui verse son traitement et assure, le cas échéant, son reclassement (CE, 10 octobre 2014, Commune de Creil, n° 369533).

Les agents qui n’y exercent qu’une partie de leurs fonctions

Le transfert peut leur être proposé. S’ils refusent, ils sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition du président de l’EPCI, à titre individuel, pour la seule part de leurs fonctions relevant du service transféré. Ils restent agents communaux, sous l’autorité fonctionnelle du président pour cette part d’activité. Une convention entre la commune et l’EPCI règle les modalités de cette mise à disposition.

Exemple : un adjoint technique consacre 60 % de son temps à la voirie transférée et 40 % aux bâtiments communaux. S’il refuse le transfert, il reste employé par la commune et travaille pour l’EPCI pour 60 % de son temps.

2. Respecter la procédure

Les modalités du transfert font l’objet d’une décision conjointe de la commune et de l’EPCI. Cette décision est prise après établissement d’une fiche d’impact décrivant notamment les effets du transfert sur l’organisation et les conditions de travail, ainsi que sur la rémunération et les droits acquis des agents. La fiche d’impact et les accords conclus préalablement sont annexés à la décision, l’ensemble étant soumis à l’avis du ou des comités sociaux territoriaux compétents (celui de la commune et celui de l’EPCI).

En pratique, prévoyez :

1. le recensement des postes et des quotités de travail consacrées à la compétence ;
2. la rédaction de la fiche d’impact, comparant notamment les régimes indemnitaires, le temps de travail et l’action sociale des deux employeurs ;
3. la consultation des comités sociaux territoriaux, puis l’adoption de la décision conjointe par les deux assemblées ;
4. les arrêtés individuels de transfert (et de radiation des effectifs communaux), ainsi que les conventions de mise à disposition.

3. Ce que les agents conservent

Le régime indemnitaire

Les agents transférés conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable. L’article L. 714-9 du code général de la fonction publique (CGFP) reprend cette garantie pour toutes les réorganisations prévues par la cinquième partie du CGCT, et permet à l’employeur d’accueil de verser une indemnité de mobilité.

Exemple : un agent qui percevait 350 euros mensuels d’indemnité de fonctions dans sa commune, quand l’EPCI prévoit 280 euros pour un poste comparable, conserve son ancien régime ; si celui de l’EPCI est plus favorable, il en bénéficie.

Les avantages collectivement acquis

Les agents conservent également, à titre individuel, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération (par exemple un treizième mois), lorsque la commune les avait mis en place avant le 28 janvier 1984 et qu’ils sont pris en compte dans son budget (article L. 714-11 du CGFP, qui a repris l’ancien article 111 de la loi du 26 janvier 1984 auquel renvoie encore le CGCT).

La protection sociale complémentaire et l’action sociale

Le nouvel employeur est substitué de plein droit à l’ancien dans la convention de participation et, le cas échéant, le contrat de protection sociale complémentaire, exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance sauf accord contraire (article L. 5111-7 du CGCT). Une négociation sur l’action sociale doit en outre être engagée au sein du comité social territorial dans certaines hypothèses : création ou fusion d’EPCI à fiscalité propre dont l’effectif atteint au moins cinquante agents, ou création d’un service unifié, d’un service mis à disposition ou d’un service commun comptant au moins cinquante agents.

4. Mise à disposition de services et services communs

Lorsque la commune a conservé une partie de ses services en raison du caractère partiel du transfert, ces services sont mis à disposition de l’EPCI ; à l’inverse, l’EPCI peut mettre ses services à disposition des communes. Une convention, conclue après consultation des comités sociaux territoriaux, en fixe les modalités, notamment le remboursement des frais de fonctionnement, calculé à partir d’un coût unitaire de fonctionnement (article D. 5211-16 du CGCT). Les agents affectés à ces services sont mis à disposition de plein droit et sans limitation de durée.

En dehors des compétences transférées, l’EPCI à fiscalité propre et ses communes peuvent créer des services communs (ressources humaines, informatique, instruction des autorisations d’urbanisme), selon un régime voisin : convention avec fiche d’impact soumise aux comités sociaux territoriaux, transfert de plein droit des agents à temps plein, mise à disposition des autres (article L. 5211-4-2).

5. Et si la compétence est restituée aux communes ?

Le IV bis de l’article L. 5211-4-1 organise le retour :

• les mises à disposition des agents communaux prennent fin de plein droit ; l’agent qui ne peut retrouver ses anciennes fonctions reçoit une affectation correspondant à son grade (ou, pour un contractuel, un poste de même niveau de responsabilités) ;
• les agents transférés ou recrutés par l’EPCI et affectés en totalité à la compétence restituée sont répartis entre les communes par une convention, soumise aux comités sociaux territoriaux et notifiée aux agents. À défaut d’accord dans les trois mois suivant la restitution, le préfet fixe la répartition par arrêté ;
• les agents qui n’exerçaient qu’en partie la compétence restituée restent à l’EPCI, qui leur donne une affectation correspondant à leur grade ou niveau de responsabilité.

Les biens et contrats relèvent de l’article L. 5211-25-1.

Les erreurs à éviter

• Oublier un agent en congé de maladie ou à temps partiel lors du recensement.
• Adopter la décision conjointe sans fiche d’impact ou sans avis préalable des comités sociaux territoriaux.
• Imposer le transfert à un agent qui n’exerce qu’une partie de ses fonctions dans le service.
• Aligner d’office le régime indemnitaire de l’agent transféré sur celui de l’EPCI lorsqu’il lui est moins favorable.
• Négliger la convention de répartition en cas de restitution : passé trois mois, le préfet tranche.

Textes applicables

• Article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales (transfert des services et des agents, restitution)
• Article L. 5211-4-2 (services communs)
• Article L. 5111-7 (protection sociale complémentaire, action sociale)
• Article L. 5211-25-1 (biens et contrats en cas de retrait de compétence)
• Article D. 5211-16 (remboursement des services mis à disposition)
• Article L. 714-9 du code général de la fonction publique (maintien du régime indemnitaire, indemnité de mobilité)
• Article L. 714-11 (avantages collectivement acquis)
• CE, 10 octobre 2014, Commune de Creil, n° 369533 (transfert d’un agent en congé de maladie)