Guide pratique · Collectivités Contrats et commande publique

Peut-on modifier un marché public en cours d'exécution ?

Par Julien Charre, avocat au barreau de Montpellier
Mis à jour le 12 octobre 2026

En bref

  • La modification est possible, mais encadrée : six cas seulement, énumérés à l’article L. 2194-1 du code de la commande publique.
  • Aucune modification ne peut changer la nature globale du marché, quel que soit le cas invoqué.
  • Les seuils de 10 % et 15 % ne sont qu’un cas parmi d’autres : ils dispensent de démontrer le caractère non substantiel, ils ne sont pas un plafond général.
  • Une modification irrégulière se paie : annulation ou pénalité prononcée par le juge, risque pénal pour les décideurs.
  • Le titulaire doit être rémunéré des prestations supplémentaires demandées ou indispensables, et peut être indemnisé en cas de bouleversement de l’économie du contrat.

1. Le principe : six cas, et pas un de plus

Un marché peut être modifié sans nouvelle mise en concurrence lorsque la modification (article L. 2194-1 du code de la commande publique) :

  1. a été prévue dans les documents contractuels initiaux ;
  2. porte sur des prestations supplémentaires devenues nécessaires ;
  3. est rendue nécessaire par des circonstances imprévues ;
  4. résulte de la substitution d’un nouveau titulaire ;
  5. n’est pas substantielle ;
  6. est de faible montant.

Négociée (avenant) ou imposée unilatéralement, la modification ne peut jamais changer la nature globale du marché. L’avenant n’est qu’un instrument : identifiez et mentionnez toujours le cas qui le fonde.

2. Les cas de modification autorisés

Les clauses de réexamen et les options

Si les documents initiaux contiennent des clauses de réexamen, de variation des prix ou des options « claires, précises et sans équivoque », la modification est possible quel qu’en soit le montant. La clause doit indiquer son champ d’application, la nature des modifications envisageables et leurs conditions de mise en œuvre (article R. 2194-1). C’est l’outil le plus sûr, à prévoir dès le dossier de consultation.

Les prestations supplémentaires devenues nécessaires

Des travaux, fournitures ou services non prévus peuvent être confiés au titulaire lorsqu’un changement de titulaire est impossible pour des raisons économiques ou techniques, notamment d’interchangeabilité ou d’interopérabilité avec l’existant (article R. 2194-2).

Les circonstances imprévues

La modification est permise lorsqu’elle est rendue nécessaire par des circonstances « qu’un acheteur diligent ne pouvait pas prévoir » (article R. 2194-5). Le Conseil d’État a jugé que le retrait d’un membre du groupement titulaire, en application d’une clause de résiliation prévue au contrat, ne constitue pas une telle circonstance (CE, 16 mai 2022, n° 459408).

Dans ces deux derniers cas, lorsque la collectivité agit en pouvoir adjudicateur (cas le plus fréquent), chaque modification ne peut dépasser 50 % du montant du marché initial, et des modifications successives ne doivent pas servir à contourner la mise en concurrence (article R. 2194-3).

Le changement de titulaire

Il n’est admis qu’en application d’une clause de réexamen ou à la suite d’une restructuration du titulaire, le repreneur devant remplir les conditions de participation initiales (article R. 2194-6). Remplacer un seul membre d’un groupement est déjà un changement de titulaire (même décision n° 459408).

La modification non substantielle

Elle est possible quel que soit son montant. Elle est en revanche substantielle, notamment, si elle aurait attiré d’autres candidats ou permis de retenir une autre offre, si elle modifie l’équilibre économique en faveur du titulaire d’une manière non prévue, si elle modifie considérablement l’objet du marché ou si elle remplace le titulaire hors des cas autorisés (article R. 2194-7).

La modification de faible montant

Est permise, sans qu’il soit nécessaire de vérifier si elle est substantielle, la modification inférieure à la fois aux seuils européens (fixés par un avis annexé au code) et à 10 % du montant initial pour les services et fournitures, ou 15 % pour les travaux (article R. 2194-8). Les modifications successives s’additionnent (article R. 2194-9).

Exemple : sur un marché de services de 200 000 € HT, un premier avenant de 12 000 € puis un second de 9 000 € totalisent 21 000 €, soit 10,5 % : le second ne peut plus se fonder sur ce cas et doit relever d’un autre.

3. Les formalités à ne pas oublier

  • Avis de modification : pour les prestations supplémentaires et les circonstances imprévues, lorsque le marché a été passé selon une procédure formalisée, un avis est publié au Journal officiel de l’Union européenne (article R. 2194-10).
  • Commission d’appel d’offres : tout projet d’avenant augmentant de plus de 5 % le montant d’un marché soumis à la commission lui est soumis pour avis, transmis ensuite à l’assemblée délibérante lorsqu’elle est appelée à statuer (article L. 1414-4 du code général des collectivités territoriales).
  • Compétence : dans une commune, l’avenant relève du conseil municipal, sauf délégation au maire pour les décisions concernant les avenants « lorsque les crédits sont inscrits au budget » (article L. 2122-22, 4°, du même code). Vérifiez les termes exacts de la délibération de délégation.

4. Ordres de service et prestations supplémentaires

L’acheteur peut modifier unilatéralement un contrat administratif, notamment par ordre de service, sans en bouleverser l’équilibre ; le titulaire a alors droit au maintien de l’équilibre financier (articles L. 6 et L. 2194-2). Pour les travaux, les prestations supplémentaires ou modificatives nécessaires au bon achèvement de l’ouvrage donnent lieu à une juste rémunération (article L. 2194-3). La modification unilatérale doit, elle aussi, entrer dans l’un des six cas.

Même sans ordre de service, l’entreprise peut obtenir le paiement de travaux supplémentaires indispensables à la réalisation de l’ouvrage dans les règles de l’art, quel qu’en soit le montant (CE, 14 juin 2002, Ville d’Angers, n° 219874).

5. Sujétions imprévues et imprévision

Dans un marché à forfait, les difficultés d’exécution n’ouvrent droit à indemnité que si elles ont bouleversé l’économie du contrat ou sont imputables à une faute de la personne publique, et non du seul fait des fautes d’autres intervenants (CE, 5 juin 2013, n° 352917).

Distincte, l’imprévision suppose un événement extérieur aux parties, imprévisible, bouleversant temporairement l’équilibre du contrat : le titulaire qui poursuit l’exécution a droit à une indemnité (article L. 6, 3°). Celle-ci ne couvre que la part du déficit liée aux circonstances imprévisibles, déduction faite des autres causes (CE, 21 octobre 2019, n° 419155). Un éventuel avenant doit, lui aussi, entrer dans l’un des six cas.

6. Les conséquences d’une modification irrégulière

Une modification hors des cas autorisés équivaut à un nouveau marché conclu sans publicité ni mise en concurrence. Un opérateur intéressé peut alors saisir le juge, notamment en référé contractuel, lequel n’est ouvert contre un avenant que si sa conclusion était elle-même soumise à publicité et mise en concurrence : dans l’affaire précitée, le Conseil d’État a jugé le remplacement d’un membre du groupement irrégulier et, l’annulation se heurtant à une raison impérieuse d’intérêt général, a infligé à l’acheteur une pénalité financière (CE, 16 mai 2022, n° 459408).

Sur le plan pénal, procurer un avantage injustifié en méconnaissant les règles garantissant la liberté d’accès et l’égalité des candidats constitue le délit de favoritisme, puni de deux ans d’emprisonnement et de 200 000 € d’amende (article 432-14 du code pénal).

Les erreurs à éviter

  • Raisonner « moins de 15 %, donc autorisé » sans vérifier le seuil européen, le cumul des modifications et la nature du marché (10 % hors travaux).
  • Signer un avenant sans fondement identifié : le cas retenu (articles R. 2194-1 à R. 2194-8) doit être identifié et justifiable.
  • Laisser exécuter des prestations nouvelles sans ordre de service ni avenant, puis découvrir la facture à la réception.
  • Oublier l’avis de la commission d’appel d’offres, la délibération ou l’avis de modification.
  • Enchaîner des avenants pour éviter une nouvelle procédure.

Textes applicables

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Information générale. Ce guide présente l'état du droit à la date de sa dernière mise à jour. Il ne constitue pas une consultation juridique et ne remplace pas l'analyse de votre situation particulière, en particulier pour le calcul des délais de recours. Pour un examen de votre dossier, contactez le cabinet.
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