Terrasse, étal, kiosque : comment obtenir et conserver une autorisation d'occuper le domaine public ?

En bref

• Pas d’installation sans titre : chaises, tables, présentoirs ou kiosque sur le domaine public exigent une autorisation préalable.
• Le titre est précaire et révocable : il peut être retiré pour un motif d’intérêt général ou si vous ne respectez pas ses conditions.
• Une procédure de sélection ou une publicité précède en principe la délivrance d’un titre à vocation économique.
• La redevance tient compte des avantages que l’emplacement vous procure.
• Aucun droit au renouvellement, mais un refus doit être justifié et peut être contesté.

1. Savoir quel titre demander, et à qui

Nul ne peut occuper le domaine public d’une personne publique sans titre l’y habilitant (article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques).

Sur la voirie, deux titres coexistent (article L. 113-2 du code de la voirie routière) :

• le permis de stationnement, pour une occupation sans emprise au sol : tables, chaises, parasols, étal mobile ;
• la permission de voirie, lorsque l’occupation donne lieu à emprise : terrasse fermée ancrée dans le sol, kiosque scellé. Elle est délivrée par l’autorité qui gère la voie.

Pour les terrasses, c’est le maire qui délivre les permis de stationnement sur les voies situées en agglomération et les autres lieux publics, y compris une place piétonne, en sa qualité d’autorité de police de la circulation, même lorsque la voie appartient à une autre personne publique (CE, 9 avril 2014, n° 366483, publié au recueil Lebon ; article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales). L’autorisation ne doit gêner ni la circulation ni la liberté du commerce.

Consultez le règlement municipal des terrasses ou des étalages, s’il existe : il fixe souvent la profondeur autorisée, les matériaux, les horaires et le passage à laisser aux piétons.

2. Anticiper la procédure de sélection

Depuis le 1er juillet 2017, lorsque le titre permet une exploitation économique, l’autorité organise librement une procédure de sélection préalable impartiale et transparente, avec une publicité permettant aux candidats de se manifester (article L. 2122-1-1). Si l’occupation est de courte durée ou si le nombre d’autorisations n’est pas limité, une simple publicité préalable suffit.

Des exceptions existent :

• titre délivré dans le cadre d’une opération déjà soumise à une procédure équivalente, titre conféré par un contrat de la commande publique, urgence (titre limité à un an), prolongation limitée d’une autorisation existante (article L. 2122-1-2) ;
• procédure impossible ou injustifiée, par exemple lorsqu’une seule personne est en droit d’occuper la dépendance, après une sélection infructueuse, ou en raison des caractéristiques particulières de l’emplacement ; l’autorité doit alors rendre publiques ses raisons (article L. 2122-1-3).

Si vous sollicitez spontanément un emplacement, la collectivité doit vérifier par une publicité suffisante qu’aucun concurrent ne se manifeste (article L. 2122-1-4).

Concrètement : la terrasse au droit de votre établissement relève souvent de la publicité simple ou de l’exception tenant à la configuration des lieux ; un kiosque ou un emplacement rare fait plus probablement l’objet d’un appel à candidatures. Surveillez les avis publiés et soignez votre dossier.

3. Durée et redevance

L’occupation ne peut être que temporaire. Pour une activité économique, la durée est fixée pour permettre l’amortissement des investissements et une rémunération équitable des capitaux, sans restreindre la concurrence au-delà du nécessaire (article L. 2122-2). Avant d’investir dans un aménagement coûteux, vérifiez que la durée accordée permet de l’amortir.

Toute occupation donne lieu à redevance, sauf exceptions qui concernent rarement les commerces (article L. 2125-1). Cette redevance tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire (article L. 2125-3) : un emplacement sur une place très fréquentée peut légalement coûter plus cher qu’une rue peu passante. Pour les permis de stationnement, les droits sont fixés par un tarif dûment établi (article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales).

4. Conserver l’autorisation

Un titre précaire et révocable

L’autorisation présente un caractère précaire et révocable (article L. 2122-3). Elle peut prendre fin :

• pour inexécution : surface dépassée, horaires non respectés, redevance impayée, installation non conforme ;
• pour un motif d’intérêt général : travaux, réaménagement de la place, sécurité.

Lorsqu’une convention d’occupation est résiliée avant son terme pour un motif d’intérêt général, sans faute de l’occupant, celui-ci peut, sauf stipulation contraire, obtenir réparation de son préjudice direct et certain, tel que la perte des bénéfices d’une occupation conforme et les dépenses non encore amorties (CE, 24 novembre 2014, n° 352402, publié au recueil Lebon). Une demande indemnitaire doit d’abord être adressée à l’administration (article R. 421-1 du code de justice administrative).

Le fonds de commerce : une possibilité encadrée

Depuis la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014, un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l’existence d’une clientèle propre (article L. 2124-32-1). Cette règle ne vaut que pour les titres délivrés après son entrée en vigueur (CE, 24 novembre 2014, précité). Un bail commercial ne peut en revanche jamais être conclu sur le domaine public.

Le titre reste personnel : l’acquéreur d’un fonds doit demander sa propre autorisation, qu’il peut solliciter par anticipation et qui prend effet à la preuve de la cession (article L. 2124-33).

5. Réagir à un refus ou à un non-renouvellement

Le titulaire n’a aucun droit acquis au renouvellement. Le gestionnaire examine chaque demande au regard de la meilleure utilisation du domaine et peut la rejeter pour un motif d’intérêt général, sous le contrôle du juge (CE, 25 janvier 2017, n° 395314, publié au recueil Lebon).

Le refus d’une autorisation doit être motivé (article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration). Vous pouvez :

• former un recours gracieux, en apportant des éléments nouveaux (réduction de l’emprise, aménagements) ;
• saisir le tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la notification (article R. 421-1 du code de justice administrative) ;
• demander en parallèle la suspension de la décision en référé si l’urgence le justifie et si un doute sérieux existe sur sa légalité (article L. 521-1).

Lorsque l’occupation repose sur une convention, sa résiliation obéit aux règles du contentieux contractuel : réagissez sans attendre.

Les erreurs à éviter

• S’installer ou s’étendre sans titre, même en attendant une réponse.
• Croire que l’achat d’un fonds transfère l’autorisation d’occupation.
• Signer un « bail commercial » portant sur le domaine public.
• Investir lourdement sans durée d’autorisation suffisante.
• Laisser passer le délai de deux mois après un refus.

Textes applicables

• Article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques (obligation d’un titre)
• Article L. 2122-1-1, article L. 2122-1-2, article L. 2122-1-3 et article L. 2122-1-4 (sélection préalable et exceptions)
• Article L. 2122-2 et article L. 2122-3 (durée, précarité)
• Article L. 2125-1 et article L. 2125-3 (redevance)
• Article L. 2124-32-1 et article L. 2124-33 (fonds de commerce)
• Article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales (permis de stationnement)
• Article L. 113-2 du code de la voirie routière (permission de voirie et permis de stationnement)
• Article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration (motivation)
• Article R. 421-1 et article L. 521-1 du code de justice administrative (délai de recours, référé-suspension)
• CE, 9 avril 2014, n° 366483, publié au recueil Lebon (compétence du maire)
• CE, 24 novembre 2014, n° 352402, publié au recueil Lebon (indemnisation, fonds de commerce)
• CE, 25 janvier 2017, n° 395314, publié au recueil Lebon (renouvellement)