Vendre un bien de la commune : faut-il le déclasser d'abord ?

En bref

• Identifiez d’abord le domaine : seul un bien du domaine public doit être déclassé avant d’être vendu.
• Désaffectez, puis déclassez : le bien ne doit plus, dans les faits, être affecté au public ou à un service public.
• Délibérez au vu de l’avis du Domaine dans les communes de plus de 2 000 habitants : il est réputé donné un mois après la saisine.
• Justifiez tout prix bas par un motif d’intérêt général et des contreparties suffisantes.
• Ne brûlez pas les étapes : un bien vendu sans déclassement reste dans le domaine public.

1. Le bien relève-t-il du domaine public ?

Les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles (article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, CG3P) : ils ne peuvent pas être vendus.

Un bien de la commune relève du domaine public lorsqu’il est (article L. 2111-1 du CG3P) :

• soit affecté à l’usage direct du public : place, jardin public, parking ouvert à tous ;
• soit affecté à un service public, à condition d’avoir fait l’objet d’un aménagement indispensable à ce service : école, gymnase, ateliers techniques.

À l’inverse, un terrain nu sans affectation ou un logement loué à un particulier relèvent en principe du domaine privé : il n’y a rien à déclasser. C’est l’affectation réelle qui compte, pas la mention portée à l’inventaire.

2. Désaffecter, puis déclasser

La règle : deux étapes cumulatives

Un bien désaffecté ne sort du domaine public qu’à compter de l’acte constatant son déclassement (article L. 2141-1 du CG3P) :

1. la désaffectation doit être effective : l’école est fermée et vidée, le parking est clos ;
2. le conseil municipal la constate et prononce le déclassement par délibération.

Annexez à la délibération un constat daté de la désaffectation.

Le déclassement par anticipation

Lorsque le service doit fonctionner jusqu’au départ effectif, l’article L. 2141-2 permet de déclasser un immeuble du domaine public artificiel dès que sa désaffectation a été décidée, celle-ci prenant effet dans un délai de trois ans au plus (six ans au plus si elle dépend d’une opération de construction, de restauration ou de réaménagement). La cession exige alors une étude d’impact pluriannuelle tenant compte de l’aléa, une délibération motivée et, dans l’acte, une clause de résolution de plein droit si la désaffectation n’intervient pas à temps, avec une clause organisant ses conséquences à peine de nullité.

De même, une promesse de vente peut porter sur un bien encore dans le domaine public dont la désaffectation est décidée, si elle comporte, à peine de nullité, une clause réservant le maintien du bien dans ce domaine lorsque la continuité du service l’exige (article L. 3112-4). Avant ce texte, le Conseil d’État admettait déjà une promesse sous condition suspensive du déclassement, à condition que celui-ci soit précédé de la désaffectation et que la promesse garantisse ce maintien (CE, 15 novembre 2017, n° 409728).

L’exception : la cession à une autre personne publique

Un bien du domaine public peut être cédé à l’amiable, sans déclassement préalable, à une autre personne publique qui l’affectera à ses compétences et à son propre domaine public (article L. 3112-1).

3. Voies communales et chemins ruraux

Les voies communales

Le classement et le déclassement des voies communales relèvent du conseil municipal. La délibération est dispensée d’enquête publique, sauf lorsque l’opération porte atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation de la voie (article L. 141-3 du code de la voirie routière). Vendre un délaissé de voirie sans usage n’exige donc pas d’enquête ; supprimer une impasse qui dessert des habitations, si.

Les chemins ruraux

Les chemins ruraux font partie du domaine privé de la commune (article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime). Ils ne se déclassent pas, mais leur vente suit une procédure propre (article L. 161-10) :

• le chemin doit avoir cessé d’être affecté à l’usage du public ;
• une enquête publique préalable est obligatoire (article R. 161-25) ; la vente est écartée si les intéressés, groupés en association syndicale, demandent, dans les deux mois suivant l’ouverture de l’enquête, à se charger de l’entretien ;
• les riverains sont mis en demeure d’acquérir les terrains attenants ; faute d’offre suffisante dans un mois, la vente suit le droit commun.

4. Délibérer sur la vente

Le conseil municipal délibère sur les opérations immobilières de la commune (article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales). Dans les communes de plus de 2 000 habitants, toute cession d’immeuble ou de droit réel immobilier exige une délibération motivée portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles, prise au vu de l’avis du directeur départemental des finances publiques (article R. 2241-2). Cet avis est réputé donné un mois après la saisine. Pour les cessions, la loi ne fixe pas de seuil de valeur : seule compte la population de la commune.

Aucun texte n’impose de publicité ni de mise en concurrence avant la vente d’un bien du domaine privé (voir par exemple CAA Marseille, 6 avril 2023, n° 21MA00221).

5. Fixer le prix

Une collectivité ne peut pas céder un bien à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé, sauf si la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes (CE, Section, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, n° 169473). Dans cette affaire, un terrain cédé pour un franc symbolique contre l’engagement de créer cinq emplois en trois ans, avec remboursement du prix estimé par le Domaine en cas d’inexécution, a été jugé légal.

Le Conseil d’État procède en trois temps (CE, 14 octobre 2015, n° 375577) : il vérifie le motif d’intérêt général, identifie les contreparties réellement obtenues et leur effectivité, puis apprécie si elles compensent l’écart entre le prix et la valeur. Dans cette affaire (terrains estimés 30 euros le mètre carré, vendus 5 euros), il a censuré la cour qui refusait de compter parmi les contreparties les gains d’hygiène et de sécurité publiques et les économies de la commune.

Chiffrez l’écart avec l’avis du Domaine dans la délibération et inscrivez les contreparties dans l’acte (obligation de réaliser le projet, clause de retour).

6. Et si l’on vend sans déclasser ?

Le bien reste dans le domaine public, et l’acquéreur ne peut pas davantage l’acquérir par l’écoulement du temps, puisqu’il est imprescriptible. La délibération et l’acte s’exposent à une annulation (déféré du préfet, recours d’un conseiller municipal ou d’un tiers). Mieux vaut décaler la signature.

Les erreurs à éviter

• Déclasser un bien encore utilisé.
• Oublier l’enquête publique lorsque la voie déclassée assure une desserte.
• Vendre un chemin rural sans enquête ni mise en demeure des riverains.
• Consentir un prix bas sans contreparties précises inscrites dans l’acte.
• Délibérer sans motivation ou avant l’avis du Domaine (ou l’expiration du délai d’un mois).

Textes applicables

• Article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques (inaliénabilité du domaine public)
• Article L. 2111-1 du même code (consistance du domaine public)
• Article L. 2141-1 (déclassement) et article L. 2141-2 (déclassement par anticipation)
• Article L. 3112-1 (cession entre personnes publiques) et article L. 3112-4 (promesse de vente)
• Article L. 141-3 du code de la voirie routière (déclassement des voies communales)
• Article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales (délibération et avis du Domaine) et article R. 2241-2 (autorité consultée)
• Article L. 161-1, article L. 161-10 et article R. 161-25 du code rural et de la pêche maritime (chemins ruraux)
• CE, Section, 3 novembre 1997, n° 169473 et CE, 14 octobre 2015, n° 375577 (cession à un prix inférieur à la valeur)
• CE, 15 novembre 2017, n° 409728 (promesse de vente avant l’article L. 3112-4)